發佈日期:2015-06-25

從高齡少子趨勢看我國災防科研需求及方向

作者:吳悅

政策評析人口老化災害應變管理科技政策population ageingdisaster response managementscience and technology policy

文章圖片所有權:http://pixabay.com/zh/users/geralt-9301/,Created by geralt (Gerd Altmann)

一、高齡少子趨勢之於災防工作規劃的重要性

由於我國人口結構逐年向高齡趨勢發展,加上人口集中都市、郊區不斷開發等自然資源開發與土地使用等的變數,國土在承受壓力的同時,整體社會並承擔著遭受災害衝擊的潛在災害風險(鄒克萬等,2009)。而人口結構朝高齡少子轉變,既是環境承載力下降的重要社會條件變數,災害防救工作便應將高齡少子的趨勢納入思考與規劃的重要課題。

以高齡少子趨勢思考進行災害防救工作規劃,應掌握未來趨勢下整體社會中不同族群的需求,尤其是當為數眾多的高齡者改變整個人口樣貌時,災害防救管理不同階段的管理機制也將隨之調整。然而管理機制調整的同時,不斷進步中的科技發展與應用如何能扮演輔助的角色?本文針對國內外高齡少子趨勢對災害防救的衝擊簡要說明,並整理災害防救白皮書災防管理現況與努力方向中,與高齡者相關的部分。進而摘整科技政策研究中心計畫部分成果,呼應白皮書並提出災時應變之高齡者災防需求以及可發展的科研方向,作為災防科研政策之規劃建議。

二、國內外高齡少子趨勢

近年來,諸多數據顯示我國人口結構正朝高齡少子趨勢快速奔進,在生育率持續降低,高齡人口佔總人口比例不斷升高的情況下,已是高齡化社會(aging society)的我國,據 國發會 的推估,將在2018年時因老年人口占總人口比率超過 14%(鄒克萬等,2009),邁入高齡(aged)社會。若從不同的指數來看這個趨勢,以老化指數為例,2014年我國的老化指數為86.2%,意即老年人口與幼年人口之比約為1:1.2(行政院國家發展委員會,2014)。推估此指數將在2016年超過 100%,這個意義是代表屆時我國人口中,老年人口數將超過幼年的人口數。

觀察老年人口對青壯年人口之扶養負擔來看這股高齡少子的趨勢,在2014 年約每5.6個20至64歲的青壯年人口需扶養 1 個老年人口(國發會,2014),這顯示青壯年扶養負擔的加重,將隨著人口結構變化趨勢持續增強中。這些指數直指高齡少子趨勢若照推估趨勢發展下去,據高齡化時程的推計,2025年我國高齡人口爆炸,將會成為一個超高齡社會(super-aged society) 的國家。

不僅我國如此,世界上許多國家都面臨相同的人口高齡化趨勢,使高齡少子議題備受國際社會重視。對人口結構面臨高齡少子趨勢發展的國家而言,該國政府面對的除了高齡者健康與社會照顧、經濟安全等問題,還有扶老負擔對對整體社會生產力之衝擊(陳芬苓,2014),而高齡者獨立生活讓部分國家在如退休給付、醫療給付等的公部門移轉負擔加重(國發會,2014)。此外,勞動力老化與工作年齡人口持續下降,與勞動力不足之引進外籍人力等問題,皆使政府勞動政策面臨諸多考驗。然而,高齡少子的趨勢衝擊社會的層面決不僅於如此,相關政策的規劃皆勢必須結合未來的社會條件與自然、資源環境做綜合考量。

三、高齡少子趨勢對災防工作之衝擊

政府的挑戰,是各種內外環境交錯下的複雜問題。高齡少子為整體社會帶來的隱憂不只前述考驗而已;一方面,我國人口結構正邁向高齡少子的未來,另一方面自然災害的威脅與國土開發管理的未盡完善,加乘作用後便導致災害防救工作最不樂見的情境。我國因地理環境與國土位置,使颱風、地震等危害發生機率甚高,人口又多集中都市,部分區域因土地資源與開發利用失衡成為高危險區,這些因素提升了複合性災害的發生機率。與其他國家相較,我國已屬於災害潛感相對較高的地方,全球性氣候變遷更平添許多未知的天候變數,讓未來災害規模亦恐將超過歷史經驗與現有防護能力,增加了防救災管理工作之難度。(註:2005年世界銀行在「Natural Disaster Hotspots – A Global Risk Analysis 」指出台灣同時暴露於三項以上天然災害之土地面積為與面臨災害威脅之人口均為73%,高居世界第一。若是同時暴露於兩項以上天然災害之土地面積與面臨災害威脅之人口均為99% (Dilley M.et al., 2005)。)

令人擔憂的,當老年人口數佔總人口數比例越高,災害發生時對整體社會的殺傷力亦可能越高。從過往觀察,當自然災害發生,高齡者因行動能力與生理機能退化,往往是較易受傷或死亡的族群,加以重建能力相對較差,意味著高齡者的災害脆弱性較高,為相對弱勢的族群(趙子元、黃彙雯,2015)。

此外,少子化對災害防救帶來直接的影響,是第一線救災之人力減少,包括以往在災害時總是擔任重要災防任務的國軍人數的減少。此外,因少子化現象也將導致學校裁併,從而衝擊避難場所的配置而對未來防救災工作帶來變數。此時若社區與鄰里間亦缺乏災害防救自治性質的網絡、團體與防救災經驗,將導致災害發生時,災害脆弱性較高的高齡者在第一時間要能順利避難與被救援的難度更高。少子化對未來災害防救工作之衝擊,還包括因少子化可能導致的本國勞動力下降,故需引進外籍勞動力進入高齡者照護市場,外籍勞動力的語言與溝通可能因此形成災害防救工作的障礙。由於更多的高齡者在生活上必須依賴外籍照護者,未來災害發生時可能的情境之一,是外籍照護者恐因語言理解和溝通障礙,而無法適切回應突發之災時避災需要,難以保障自身以及被照護者安全。

四、高齡者防救災需求於災防政策回應之現況與缺口

高齡少子趨勢對災害防救工作的衝擊與挑戰不可忽視,本中心計畫嘗試從「災害防救白皮書 」(以下簡稱災防白皮書),檢視現行災害防救高位階之政策,是否已對未來我國高齡少子之重要趨勢發展有所災害防救工作之準備與預應的規劃。

而從102年版災防白皮書可發現,目前政策在未來「新興施政課題」設定了多項政策課題,要在短、中、長期施政優先推動。其中於「課題八:加強災害高關懷族群之防救災管理」,考量了獨居老人應列入災害的高關懷族群,且未來於防救災管理機制的建立,應考量該族群身體行動力、健康狀況、年齡、語言溝通能力。

災防白皮書對於課題八所提及災害防救之高關懷族群,擬定了「建立災害高關懷族群條件與需求之防救災管理機制」的對策。該對策具體策略包含:1.掌握高關懷族群防救災需求的關鍵議題,未來並應鼓勵更多元之群體需求研究;2.持續研發社會福利機構災害應變之管理策略,以及地方政府颱風時掌握社會福利機構狀況之工具。在策略中,災防白皮書指出未來政策上,對高關懷族群的需求應關注之議題和內涵,本文將其彙整摘要如表一所示。

表一 災防白皮書之高關懷族群防救災需求議題

防救災需求議題需求議題內涵
人口結構議題如掌握當地老年人口比率及分布狀況
身心狀況議題如掌握當地災後可能發生的身體或心理疾病問題
社經狀況議題如災後中高齡者失業問題,及其連帶引起的青壯人口流離鄉村地區之重建復原問題
社會支持議題如獨居高齡者如何在災害管理各階段得到外援
疏散撤離及收容所整備
社會福利機構災害應變管理議題

資料來源:102年災害防救白皮書;STPI整理與製表


表一呈現了災防白皮書將高關懷族群之重點需求,設定為未來政策上應努力的方向。而在災害管理各階段:減災、整備、應變、復原階段中,高齡者的需求亦隨不同的階段有所不同。災防白皮書指出,目前政府施政,已進行應變階段之疏散撤離及收容所整備,對高齡者在內的高關懷族群,規劃與啟動符合需求的優先避難和收容所整備、建立適當之管理項目以及相對應之管理機制。但目前則尚未建立針對社福機構各類相關災害之管理機制。

經檢視災防白皮書可知,災防政策雖考量高齡者在災害中相對弱勢之情境,並擬於未來從需求切入高齡者的各種災害防救議題,然而在具體策略卻僅提及未來會鼓勵對更多元群體的需求研究,未明確指出更多元群體的範圍與需求研究的方向;此外便是將採取災防應變管理方式的改善來處理獨居與在社福機構如社區型長照中心 的高齡者,所面臨的災防威脅與危機。

面臨高齡與少子趨勢的發展,高齡者人口的持續增加、可照顧高齡者的青壯人口減少,以及少子化發展下防救災人力不足的隱憂,不同族群對於災害防救的需求隱然隨之轉變。尤其當這樣趨勢的發展越快、災害發生存在著不確定性,政策因應的意識與腳步越亟需加快。故在災防白皮書目前提出的對災害防救管理方式的改善之外,應尚能思考透過科技手段,如發展新興科技或整合科技發展應用,如何去輔助或加快議題的因應與處理,即由科技研發找尋可使力之處。

雖然災防白皮書展現了災防政策對高齡者災防需求的重視,但若要考慮到科研發展的時程和科研政策規劃應具備的預應式思維,便不能單從現行社會狀態下的高齡者需求來規劃未來政策。預應式思維的政策規劃,便是強調以長程且寬廣的視角進行政策規劃,將未來趨勢通盤納入考量。對於科技研發的政策規劃,在通盤考量趨勢後,從趨勢中理解人的需求,有助於政策能朝符合需求的科研發展方向校準。故政策規劃時,為建立長程且寬廣的視角,前瞻方法中的情境分析(scenario analysis) 合併願景工作坊的方式,因適合用於透過設定較長程之時程與情境,再從情境中探索未來需求,進而發展因應步驟達成規劃之目的,常見於國外科技政策或前瞻規劃時使用。

回頭看我國災防科研方向的規劃亦不應侷限於短期的思維,當未來我國極可能將面臨高齡少子的社會情境,在此情境下災害發生時,高齡者將面對何種處境、將產生何種需求,以及該需求的滿足能透過何種途徑達成、能否透過科技輔助達成?

基於此理念,本中心計畫藉由情境分析方式並舉辦「災害防救需求—科學技術願景工作坊」,嘗試經工作坊邀集產官學研各界參與者一起發掘符合未來趨勢之災害防救需求及科研發展方向。下文呼應災防白皮書指出的社會支持議題部分,擷取工作坊成果中對高齡者於災害管理階段中的災時應變階段,由工作坊參與者提出的高齡者災害防救需求,與可回應這些需求之科研發展方向。(註:科技政策研究與資訊中心「納入長期視角之災防科研前瞻規劃」計畫,嘗試從預應式規劃思維,以情境分析方式設定2030年台灣災防科研將面對之情境背景,舉辦「災害防救需求-科學技術願景工作坊」,邀請各界參與者思考未來情境下可能產生的機會與威脅,以發掘相應之需求與科研項目。計畫完整成果另於計畫報告呈現。)

五、未來高齡者災防應變需求與可發展的科研方向

本中心計畫舉辦之「災害防救需求-科學技術願景工作坊」,讓參與者從災害防救的角度,思考並提出在高齡少子的未來,高齡者與高齡者的照顧者,應有哪些災時應變的需求,以及為回應這些需求,災防科技研發是否可朝向能回應這些需求的方向思考與進一步規劃。

(一) 高齡者災防應變需求

除符合災防白皮書未來欲進行更多元群體需求研究的方向,與回應其社會支持議題之防救災需求之外,參與本中心工作坊的人,更廣泛的對獨居的高齡者,和非獨居但亦不在社福機構的高齡者,進行災時應變需求的思考。思考的切入點是當在高齡少子趨勢下,勞動力不足,且高齡者自主行動力弱化的情境,高齡者災害防救問題的關鍵,是如何能協助災害發生時高齡者提升自我應變救助能力,或是協助高齡者能即時獲得有效的外援,應是高齡化防災政策所努力的方向。

故若從高齡者需求出發,災害應變階段的救援方面,至少應要能回應高齡者三項重要的需求,即「對救災人力的需求」;「有效配置救災人力的需求」;「強化對高齡者的災害共助」,分別說明如下。在「對救災人力的需求」部分,因高齡者感知能力與生理機能的退化,視覺、聽覺、觸覺、行動力等能力皆下降,與人溝通的難度提高。這些原因,導致高齡者在面對突然的變化時常不及反應,或無法讓反應與避難應變的動作及時結合。由於高齡者族群普遍具有這樣生理、心理特性,所以其災時需求,一是高齡者需要自我避難,二是需要協助其順利避難,而兩種需求要被滿足的前提,皆是能理解並能解決因高齡者特性所造成的避難障礙。

另在「有效配置救災人力的需求」部分,未來因救災人力有限,希望救災的人力能正確迅速的被配置給需要被救援的人,提高救災效果,同時節省人力與資源。而在「強化對高齡者的災害共助」部分,也是出於救災人力減少的狀況,為了不減防救災效能,可藉由實踐共助,讓區域性的防災工作發揮及時應變的功能。

這三項需求在因果與解決手段上相互關聯,每項需求都有多樣化解決方法,而非僅只單一手段。在近未來和遠未來,為達成需求,以預應的角度,災防政策應可靈活整合教育文化推廣、法規制度修訂、管理機制建立、提供誘因等方式,或思考透過科技手段可協助解決需求之處。

(二) 高齡化社會災防科技研發方向

前述三項高齡者災防需求,由工作坊成果可知,未來應有可透過科技手段輔助來回應的空間,簡述各需求可應用之科技手段如後。為回應高齡者「對救災人力的需求」,在科研政策上,應持續推動研發可取代救災人力或彌補救災人力不足的科技。以提升高齡者自我避難能力而言,從高齡使用者角度出發,可設計能結合智慧感測功能與具避難概念之行動輔具,例如以腦操控的機械外骨骼,提供多樣化的避難功能,站在高齡者角度面對不同情境之逃生需求進行設計。

此外,高齡者聽覺、視覺能力較差,為讓高齡者能即時接受到正確的災害警示、逃生或應變指示,可強化現有高齡者常見之穿戴設備產品災防功能,如助聽器或眼鏡導入多元救災警示通知,或是幫助與外籍照護者間溝通之即時語言偵測翻譯等的智慧功能。而高齡者避難逃生時,考量避難與維生應同時兼顧,維生部分的科技例如可設計導入維生功能的假牙,協助有用藥需求之高齡者服藥或是可釋放營養物質維繫生命。自主逃生時,亦或許能開發將所需物資集合並適合隨身攜帶的科技應用產品,例如災時智慧行動背包的概念,能整合多種功能,提供急難時所需水、電、通訊,甚至生命維持系統等。

研發能協助救援行動不便高齡者的救災機器人,是可持續努力的方向,例如在日本有開發具救護功能的救災機器人。未來的救災機器人除以感測、辨識技術建置協助救援的功能,尚可整合雲端人工智慧、巨量資料應用等其他功能,如能感知情緒並與人互動,並可對外聯繫通話傳達訊息與連結動作等,強化救災的實用性。

在回應「有效配置救災人力的需求」與「強化對高齡者的災害共助」部分,或許亦能有相關科技的應用空間,例如以大眾化的可攜式行動裝置,搭配結合定位與資訊技術,讓每個人都可以在災時,化身為救災人力,藉科技提升推動志工救災能力。此技術的發展還需配合建立救災所需的關鍵資訊,例如建立社區防災網絡系統,以地理資訊系統(GIS)將社區性的災害潛勢地圖、社區高齡人口與分布、緊急避難與救援物資、救援人力和設備分布等資料的疊圖整合,且兼顧理解和操作的簡易性。同時,志工、醫療、災害救援等救援和服務資源的定位資訊與派員,亦可在系統進行明確且易操作的有效整合。

六、結語

認知高齡少子趨勢,並結合政策規劃提早行動,對高齡化社會而正朝向超高齡社會前進的我國極為迫切。高齡者族群本身的特性,加上少子化可能導致救災人力之不足,甚至外籍照護者能否有效協助避災,都讓災時高齡者之應變避災、災時維生的問題成為有待克服的挑戰。

災時應變為回應高齡者對救災人力、有效配置救災人力的需求,以及強化對高齡者的災害共助,在科技部分可提供的輔助,未來將是跨領域技術應用的設計製造。最終,科技做為達成需求的手段之一,在解決問題時,綜合制度、文化等非科技與科技的手段的相互搭配,方能讓科技更實用、更貼近使用者與整體社會。許多科技產品能否成功普及,應有完善的服務連結科技產品與使用者,提升科技產品的實用性。此外,新興的科研應用常涉及法規與各種相關機制的配套措施,或更為深入的社會觀念的轉變,以及文化、教育等環境氛圍的配合,在未來亦有待政府、社會各界、學研與產業的共同努力達成。

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