發佈日期:2015-06-25

政府計畫事前評估機制實施方式

作者:劉瑄儀

政策評析 事前評估 前評估 預評估 Ex-Ante evaluation Pre-evaluation

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事前評估,或稱前評估,顧名思義,是在計畫或方案執行之前所進行的評估。評估內容包括:確認計畫的目標、環境檢視與分析、風險與附加價值、執行原則或執行邏輯、需求資源與人力經費、預期的成果與測量的指標等。由於事前評估是一種改善計畫品質、提供資訊給決策者進行價值判斷的工具和機制,因此事前評估必須在計畫的執行初期,尚有選擇空間之際,便應開始著手進行。事實上,一個具有深度的事前評估,需要花費很多時間與人力來完成。

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事前評估的實施,除了成立任務小組外,其與計畫辦公室內部人員的合作參與是必然的。還可能包括外部專家,以及潛在的利益關係人,必要時以召開工作坊等方式來測試不同的情境假設,取得眾人的意見與共識。最後,事前評估的成果彙整成報告與備忘錄,作為後續溝通及事後評估的參考依據。

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實施時間點方面,事前評估應用在計畫內的各個單元,是故一個計畫可能有多個事前評估在計畫執行之前同時開展。事前評估的實施有幾個階段任務,至於實施的順序則沒有一定的規範,大致可分為以下幾個重要的部份。

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1. 召集評估委員會或任務小組

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由計畫辦公室開展事前評估機制的運作,任用評估者,包含計畫內外部人選,並決定計畫內有幾個事前評估要進行。

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2. 問題分析與需求評估:目標設定

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計畫的目的與需求,通常扣合著問題的解決方案,政府科技計畫亦然,同樣致力於解決公眾問題並滿足公共需求,如此一個實際可行且有具體目標的計畫架構於焉成形。在此架構下,計畫優先發展的量化目標,與可以被評量的成果就會浮現。具體的計量目標是成功的基礎,讓人理解什麼是重要的,也有利於事後評估的進行。

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3. 設定相關具體的指標

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指標的目的是要監管計畫執行的過程,並且回報計畫的各階段成果。指標可以為量化或質化,並且突顯出計畫的核心成果。指標的設定會依據計畫不同層次的目標,而有不同形式與功能,分別為:

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(1)總體目標層次/ 效益 (outcome) 或影響力 (impact) 指標

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作為一個計畫或行動方案的政策目標,指標通常是表現計畫最終的效益與影響力。例如:經濟成長率、失業率、競爭力等。一個計畫或行動方案的效益及影響力若能定義清楚,對於後續的評估工作是相當重要的。

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(2)專指的具體目標層次/ 成果 (results) 指標

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大部份的計畫目標多是達到總體目標為主,而一些專指型的目標通代表示著計畫或政策的一些短期、直接的效益。

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(3)操作型目標層次/ 產出 (output) 指標

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操作型的目標表現在計畫產出上,例如:計畫所產生的服務、產品等,是指計畫或行動方案所具體產生的利益。

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大體說來,在設定指標時,我們必須問自己一些問題,而這些問題的答案,其實就反映出指標的類型了。例如:

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  • 我們的工作要達到什麼目標?--總體目標層次
  • 我們要達到的目標與現況有何不同?--具體目標層次
  • 我們應該要透過什麼途徑來達到目標?--操作型目標層次
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總體目標的指標可能較為廣泛、抽象,然而具體目標及操作型目標的評鑑指標,則必須達到以下的標準。

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(1)關聯性:指標與目標之間有清楚的關係連結。

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(2)簡易性:資料蒐集與監控的成本不能過高。

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(3)可信度:指標本身不容易造成歧視,容易解釋,讓人容易報告。

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(4)接受度:指標必須與部門成員討論,讓大家可以接受。

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(5)健全性:應防止被少數管理人員、負責人員所操控。

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(6)成本效益:資料蒐集的可信度與成本之間的平衡,也要包括時間的考量。

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4. 目標達成機制

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計畫有了目標,定了評估的指標,還要決定「做事的方法」。達到目標的方式不會只有一種,而目標達成機制就是要找出最合適的方法或工具以利計畫的進行,同時說服決策者應採取何種行動方案。此外,各種建議的行動方案中應述明可能的風險和缺失,才能夠預防和減輕衝擊。

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此部份可以透過領域專家、直接受到影響的目標群體、潛在的群體等共同進行腦力激盪,對於計畫提出不同視野的意見,也可以幫助建立一些創新的程序;或透過先導型研究來鼓勵創新的想法,不過必須要有充足的研究時間。爾後,從做事的方法、可能的風險、技術的複雜性等角度,找到可行的執行方案。

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5. 風險評估機制

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風險,是指不想要的與負面的後果,意即一個事件可能的後果與後續影響的機率。風險分析,其內容為風險的辨識,評估風險發生的可能性,以及若風險發生時對於計畫執行的影響程度。是故,風險評估機制是為事前評估的一環,風險評估的結果有可能致使計畫停止或大幅度的改變方向。一般說來,風險辨識與評估是高度主觀的,特別是技術型的計畫,可能要尋求適當的專家,例如:具有技術專業或財務背景的專家來評估特定作為的風險。

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上述幾點說明事前評估實施的重要部份,事前評估的執行效益可以讓我們不必重覆過去相同的錯誤,因為大部份的計畫都會依循過去既有的模式。此外,事前評估能廣納各界的參與和建言,可促進凝聚共識,也可因各方的介入而帶來特別的附加價值。至於政府計畫的公共支出可因此而符合效益原則來使用,這一點就不在話下了。

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完整的計畫評估活動包含事前評估、事中評估、期末與執行完畢後評估。在這一連串循環的過程中,事前評估的目的是為了促成一個新計畫的開展,其規劃的視野應該涵蓋至中程評估的視野,如此一來,中程評估再促成第一年的行動方案,可以有效地指出可行性方案,並說明影響計畫執行的困難點。

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歐盟在2006年針對2007-2013年所開展之新計畫所制定的事前評估工作手冊,手冊內所建議的研究方法運用在由歐盟的 Structural and Cohesion Funds (歐盟區域政策中的金融工具)所支持的研究計畫。手冊中提供了一個約需12-14個月的事前評估執行流程示範,如表一所示。由表可知,並不是所有的事前評估都是相同的執行內容與流程,端看計畫的內容與目標。可以肯定的是,事前評估的任務小組必須與計畫辦公室有著緊密而良好的互動合作。

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表一 歐盟事前評估規劃範例

計畫執行階段 事前評估執行階段 第N
個月
決定有幾個事前評估 計畫目標與範圍、結構的擬定 1
擬定主管部門的職權範圍 2
進行計畫社經分析
策略開發
任用評估者 4
由社經分析而產生需求評估,研議相關策略並確認需求 5
修正社經分析的結果
撰寫計畫或行動方案的評估策略
5-6
確認評估策略的理論基礎和整體性
考核策略與區域、國家政策的一致性
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修正評估策略
確認計畫優先發展的量化目標
6-7
研議計畫的量化目標,並評估預期成效 8
修正計畫量化目標
描述計畫的執行方式
8
對計畫執行制度提出評估 8
完成計畫執行草案之最終版 提出事前評估報告,說明評估工作的進行並述明過程 10
繳交計畫書與事前評估報告 10
評估者視需求採取進一步分析 11
在計畫委員會中得到許可 12-14
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回頭看我國政府計畫的事前評估實施狀況。根據國家型科技計畫推動要點(行政院國科會第一三四次委員會,現已改制為行政院科技部),國家型科技計畫工作小組任務為:(1)擬訂國家型科技計畫之政策方針及工作計畫;(2)規劃綱要計畫書(Master plan);(3)遴聘諮議小組成員;(4)協調、整合與管理計畫之執行;(5)向指導小組提出計畫及執行檢討報告,並適時向國科會委員會議報告。是故,事前評估的概念其實已有明文規範。以第一期能源國家型科技計畫(簡稱NEP-1)為例,其事前評估的執行內容可參考「能源國家型科技計畫總體規劃報告」。該報告各技術分項計畫分別述明:(1)技術現況與趨勢、(2)計畫目標、(3)計畫規劃內容、(4)實施策略及方法、(5)預期效果與影響、與(6)時程規劃。其中,技術類計畫並說明預期可量化效益,分別為:(1)產業效益、(2)占全國能源配比、(3)CO2減量目標比例。若依據上述事前評估的內容要項觀之,量化指標完全扣合NEP-1的計畫目標,是一種總體的績效指標。NEP-1事後評估的挑戰在於評估資料的蒐集,包括二氧化碳的量測、全國能源的支出等。NEP-1人才培育分項,則明訂「人才培育及輔導組KPI參考」,指標定義明確,有利於事後評估的進行。

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計畫事前評估其實是奠定計畫執行的基礎,也是循環式評估活動的起點,許多重要的執行與評估策略在事前評估活動中得到確認,因此事前評估不只是取得經費資源的工具,我們應當更重視事前評估活動所帶來的效益,才能使政府的公共預算支出都能得到相對應的成果與回饋。

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參考文獻

  1. EUROPEAN COMMISSION (2006). THE NEW PROGRAMMING PERIOD 2007-2013. INDICATIVE GUIDELINES ON EVALUATION METHODS : EX ANTE EVALUATION, Retrieved March 20, 2015, from http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/2007/working/wd2indic_082006_en.pdf
  2. EUROPEAN COMMISSION (2001). EX ANTE EVALUATION:A PRACTICAL GUIDE FOR PREPARING PROPOSALS FOR EXPENDITURE PROGRAMMES, Retrieved March 20, 2015, from http://ec.europa.eu/smart-regulation/evaluation/docs/ex_ante_guide_2001_en.pdf
  3. 行政院國家科學委員會(2008)。國家型科技計畫。未出版之原始資料。
  4. 行政院國家科學委員會(2009)。能源國家型科技計畫總體規劃報告,民國104年3月20日,取自:http://gpmnet.nat.gov.tw/gpmnet20/UserControl/SubPages/common_DownloadFile.aspx?AP_ID=PPS&AttachmentId=3685