高齡少子化之下台日韓高等教育的發展因應

一、高齡少子化趨勢衝擊經濟之持續發展

人口老化幾乎發生在全世界的所有國家，根據UNFPA(United Nations Population Fund) 所發表的2012年版的世界人口展望預測顯示，世界大部分區域在過去數十年生育率都降低而成為人口老化的主因，生育率降低愈迅速，老化愈快速。生育率降低讓全世界15歲以下孩童人口占比由1965年的38%降為2013年的26%，未來也會持續降低，同期間，15-59歲的工作年齡人口占比則由54%提高為62%，但是預估未來會逐漸下降，60歲以上的人口不論數量或比率都持續提高，依據聯合國最新的人口推計，60歲以上的人口將在2047年高於孩童人口數(DESA, 2013)。全球60歲以上的老齡人口從1994年的9%提高為2014年的12%，並且預計會繼續成長至2050年而達總人口的21%(聯合國經濟和社會事務, 2014)。

此外，工業化國家經歷了比緩慢之人口成長更為嚴重的工作年齡人口的驟降之問題，如：南韓的總人口預期在2050年會減少9%，但是工作年齡的人口則預期減少30%，而高於60歲以上的韓國人則增加150%，雖然韓國是一個極端的例子，但是，這是已開發國家的共同趨勢(OECD, 2012)。人口和勞動力的老齡化將會對於維持經濟持續的成長造成阻礙，因為更少的勞動力可以釋放至勞動市場也代表更少的資源累積投資在有助於經濟的發展上，進而經濟發展趨緩，面臨發展知識經濟的挑戰。

台灣是一個小而資源有限的開放經濟體，一直以來，高素質的人力資源是國家的核心競爭力。面對未來將逐漸由一個勞動力充足、社會負擔相對較輕而有利於經濟發展的人口結構，轉變為高度人口負擔的人口結構，為維持國家的競爭力，未來應採取精兵精養政策、提升人口素質並蘊積高階人才，因此，高等教育在其中所扮演的角色無法忽視。本文針對文化背景與經濟發展相似，而同樣經歷高教擴張與少子化衝擊的鄰近國家：日本與韓國，觀察其高等教育如何發展與回應人口趨勢之變動，並將藉由日韓兩國的高教變革與政策措施，檢視我國高教發展的歷程與未來政策推動的方向。

二、台、日、韓對高等教育之重視與發展

對人力資本的投資可以確保國家持續性的發展，而經濟學家認為人力資本影響經濟成長的方式有二，一是人力資本直接參與在生產過程中，成為一種生產要素，透過人力資本的累積帶來產出的成長。二是人力資本所含之才能影響一個國家的技術變革，即增加創新與新技術的採用，以及散布的人力資本可以增進技術進展，以此帶來經濟貢獻，即人力資本以間接的方式先增加產出再來影響成長(Fougere, Harvey, Mercenier & Merette, 2009)。

在人力資本論上，教育的發展會影響到一個人的生產力，教育程度越高的人，在生產力上也相對的較高且有效率，如果在教育發展上投資不足，整體國家的勞動生產力和競爭力都會不如其他同等級的國家，因此，透過教育能有效提升整體社會的素質和幫助國家的發展。教育水準提升，不僅增加國家發展自己本身技術創新的能力，也增加了採用和落實他人開發之技術的能力，即高教育水準的社會可以從轉移海外的最新技術帶來經濟發展(Feifere & Zvidrins, 2011)。當一個國家本來不是在技術上具有領導地位的國家，只要擁有高度的人力資本存量則更有機會迎頭趕上並且取得領導地位(Benhabib & Spiegel, 1994)，因此，核心就是充足而高教育水準的人力資本存量(Kyriacou, 1991)。

台灣、日本與韓國均非常重視高等教育，高教機構在過去20年來亦呈現了快速擴張，例如：台灣的大學由1992年之50所增加至2010年之149所，日本的大學由1992年之523所增加至778所，韓國的大學則從1980年85所、1992年121所增加至2006年之175所，2013年韓國四年制大學為200所，二年制專門大學為140所，共計有340所高等教育機構。 (黃月純, 2014; 鄭武元 & 薄云, 2007 )。大學學生數自1992年至2010年間台灣成長3倍，日本26%，韓國亦近1倍。就大專學生粗在學率而言，2012年韓國為98%、台灣為84%、日本則為62%，韓國自2008年有稍微下降的趨勢，不過仍是三國中最高者(圖一)。而高等教育學生人數占總人口比率，2012年韓國為69%、台灣為58%、日本則為31%，韓國亦是最高比率，將近七成人口均接受高等教育(圖二)。年齡在25-34之間人口受高等教育的比率，2012年韓國為64%、台灣為61%、日本則為59%。三國的比率相當(圖三)。針對大學教育可以滿足經濟競爭之需求的程度，台灣雖略高於日本與韓國，卻從2010年開始呈現逐年下滑的趨勢(圖四)。

三、日、韓高等教育之變革與因應

台、日、韓均因少子化問題而面臨了高等教育的過度供給、學校招生不足的財務危機，以及學生素質下降而各界人才需求殷切的狀況。是故，大學如何在競爭激烈下提高生產力與效率、高等教育成為國家競爭力的強力後盾，是三國共同重要且急迫之課題。以下將簡述日、韓近年的高教發展狀況。

(一)日本

日本近代教育體系的改革第一次發生在明治期間，目標是努力追上西方世界，第二次改革在二次世界大戰之後，目標為學校民主化與現代化，並在個人化、國際化、終身學習與資訊科技原則的基礎下推動改革，這些原則是第三次改革的基礎，目的是朝向教育解放與國立大學的法人化。日本在1998年宣布第三次教育改革，目前持續進展中，強調創造力的發展。2004年公立大學法人化亦是希望透過提供誘因來讓大學變得更敏捷、回應社會需求、追求創新創意的文化(OECD, 2011)。

日本可說是亞洲國家中最早面對少子女化衝擊的國家，少子化除了影響教育結構，也影響學生的素質與數量，而教育品質的惡化從1990年代末期開始。在日本文部科學省對於大學教育的相關規定中，若招收新生不足招生計畫員額的1/3將停止辦學，因此各學校為了獲得生源，設法放寬招生條件，造成學生學力下降。少子化也影響大學師資。80年代後期到90年代初期，大學與短大教師的年增率約2.5%以上，90年代末期降到1.0%以下，1993年教師數量為21,111人，2000年為16,752人，減少20%以上(石人炳, 2005)。由於大學師資需求量減少，新進入大學的年輕教師人數減少，中青年教師占整體教師的比例下降，教師平均年齡上升，教師的年齡結構出現「老齡化」趨勢，且大學教師整體數量中，因新進教師減少，許多大學出現教授人數最多，講師最少的現象，導致職級結構產生變化。

迄今，日本高等教育對於少子化所帶來之衝擊早已做出應對措施。日本教育界和政府採取的對策包括：首先，政府為了改善學術水準，推動高教胃納量的縮減、大學法人的整合(Education Rebuilding Council, 2007)，允許大學根據學校或領域的實際發展情況進行重組合併，以大幅減少國立大學數量，巨大的私學部門也著手結構變革。從2002年開始，29家國立大學合併為14家。其次，重視發展研究生教育，擴大研究生招生規模。一方面有助於緩解大學生源不足的問題，一方面也是對大學培養素質下降的彌補。在1995到2008年之間研究生增加了71%，有研究所的大學在1995到2005年間由385間增加為569間，此外，專門研究所的數量也大量增加(OECD, 2011)。第三，積極鼓勵每一種高教機構區分出他們的個體性與區別性(Central Council for Education, 2005)，鼓勵學校朝向個性化發展。國立大學著重研究生教育的發展，適當擴大研究所規模與縮小大學教育規模。公立大學主要是適應地方經濟、社會與文化發展的特殊需求，開展具有地方特色的教育和研究活動。私立大學可以依據自己的辦學精神和獨特的校風，積極開展各種富有特色和個性的教育和研究活動。第四，推動增加國際學生的計畫與積極招攬國際學生。學校派出考試負責人到他國招攬學生，有些甚至在他國設置辦事處，在1984年6月，文部省在「關於面向21世紀留學生發展政策」的報告中確定在21世紀初接受10萬外國留學生的計畫。1990年起，日本又和澳洲、韓國、泰國等國一起發起成立「亞太大學流動計畫」(UMAP，university mobility in Asia and the Pacific scheme)以推動高教國際化。2008年政府推出全球30計畫(Global 30 project)持續往擴大外國學生數量的目標前進。第五，推動大學自我評價與外部評價。因著文部省要求學校開展自我評價，在1997年所有國立大學以及八成以上大學都已展開自我檢查與評價，並且藉由對外公開訊息增進學生選擇就讀的機會。文部省在2004年則引進第三單位的認證評估機構，將學校的評價資訊與補助相連結，以透過強化機構間的競爭力來提高學校品質(OECD, 2011; 石人炳, 2005)。

因著生育率趨穩以及政府推動的因應措施，日本高等教育的需求與供給目前大致處於平衡的狀態。

(二)韓國

韓國少子化趨勢預計18-21歲的人口將從2000年的3,278,000人減少到2020年的2,336,000人，其中預估在2018年高中職畢業學生人數首次少於大學入學名額的年度， 2023年則比2018年更少了15萬名，到了2030年將進一步減少到1,511,000人。高教適齡人口的大幅下降，導致大學對有限生源的競爭更加激烈，導致2000年開始高等教育進入了一個不確定期。私立大學新生入學定額的減少幅度比國立、公立大學大得多，如：2004年，大學新入生員額比2003年減少8,364人，其中私立大學減少8,342人，佔全部減少人數的99.7%，尤其專門大學類型，非常明顯。2005年，新入生員額比2004年又減少了19,190人，私立大學減少15,121人，佔全部減少人數的78.8%。

自1990年代後半期開始，政府和私立大學已經在大學內部採取可行性措施以度過危機，如：調整學術科系，合併為一個較大的科類，要求每所私立大學都要有自己的特色，鼓勵私立綜合大學設置新的專業研究所，因應社會需求開設比較熱門的專業領域課程。整體而言，政府與教育界陸陸續續採取的對策包括：第一，推動重組改革以促進大學結構更為健全；在2004年12月28日開啟之「大學重組計畫」中，政府以財政資助促進大學重組改革以達提高競爭優勢之目的；教育人力資源部則在2007年減少私立大學的學生入學員額10%並制定了全職教師名額年度標準，要求提高大學全職教師所占比例，當生師比超過一定標準則取消政府財政資助，希望降低生師比以提高私立大學的質量(黃月純, 2014; 鄭武元 & 薄云, 2007 )。韓國教育科學技術部(Korean Ministry of Education, Science and Technology, MEST) 在2010年提出「高等教育財政投資十年計畫綱要」，主要於2011至2020年間，促使國立大學法人化與校際合併以及改善私校結構，其中包括大幅降低生師比(由33降為17) (張國保等人, 2012)。另外，韓國政府在2011年成立了「大學結構改革委員會」，以超越評鑑機制的位階來調整高等教育機構的發展，2014年1月更進一步發布「為因應大學教育品質提高與學齡人口急遽減少的大學結構改革促進計畫」，未來韓國各高等教育大學將透過新的評價方式，逐步縮減招生名額，至2022年將減少16萬名大學入學名額，以達成韓國高等教育更具競爭力的目的(黃月純, 2014 )。其次，規劃逐步提高高等教育經費佔國家預算比例，並於1999年至2012年間，兩階段注入高等教育資金以進行高等研究人才的人力資源計畫(BK21)，希望提升SCI國際排名、培養重點領域的頂尖研究型大學與領先世界的高技術產學移轉(魏建準, 2010; 梁美淑, 2008; 2007)。第三，引導大學依照自身條件與規畫願景，朝向研究型、教學型與社會服務型等特色發展，尤其重視與區域產業結合，以特定科系帶動整體學校聲譽；第四，增加大學在人事安排與財務運作上的彈性，如：激勵產學合作蓬勃發展以擴充大學財源，以減免稅賦方式鼓勵企業捐助大學研發經費，協助大學開源節流，包括：增加學生就學貸款與獎學金之名額與額度、重點式提高學生的教育補助費，以及核發人事費用以引進更多外籍教師，鼓勵校園國際化發展以增加留學生人數等(張國保等人, 2012)。

整體而言，韓國政府、企業財團與學校本身是高等教育經營的主要參與者，三方共同朝向延緩少子女化對於高等教育的衝擊與提高人才培育的競爭力之目標邁進。

四、台灣高等教育長期如何因應高齡少子化趨勢

我國老年人口增速較其他國家快，人口年齡也增長較他國快。各國自7%的「高齡化社會」增加至14％「高齡社會」的速度各有差異，在發展中國家的人口老化速度高於已發展國家過去人口老化的速度，例如：法國需時126年、瑞典84年、美國71年、英國46年、德國39年，而我國將與中國大陸歷時25年左右相似；預估我國大約在2025年左右達到20％的「超高齡社會 」，換言之，從高齡社會到超高齡社會，我國僅約7年時間（2018年至2025年），屆時即平均每5個人之中就有1位65歲以上的老人(衛福部社會及家庭署, 2014)。當65歲以上人口達8%時，韓國的每人GDP是21,071美元，日本是17,480美元，台灣則僅13,810美元，因此，台灣政府擁有的資源較少，也擔心在國家富裕之前已經先老化(行政院主計處, 2014; OECD, 2012; Jeung-Kun, 2011; Goldstone, 2010)。換言之，透過卓越之高等教育培育充足而質精之人力資本，以因應人口快速老齡化與全球化競爭，將更是刻不容緩。

在2004年政府推動大學法人化，成立董事會，賦予大學經費、人事自主權，企圖將公立大學轉變成具有獨立法人性格的實體，希望藉此提升大學專業自主的能力以增進大學競爭力，然而，由於各方反對，截至目前並未有顯著成果。2009年，教育部在大學啟動了「彈性薪資」計畫，其用意在於打破傳統僵化的薪資結構，吸引優秀的國外學者，同時留住傑出的本地學者。然而，此項計畫因外國人來臺工作相關法規之限制導致沒有達到預期的成果。根據統計，2011年接受邁向頂尖大學計畫補助的學校共聘任了86位外國學者，僅占大學「彈性薪資」計畫下7,435名學者的1％。受惠於這項計畫的大學與外國學者，其實十分有限(米澤彰純&侯永琪, 2014)。2010年立法院鑑於大學整併案成效不佳，主動提案修訂《大學法》，並於2011年1月26日修正公布《大學法》第7條第2項規定，授予教育部主導國立大學整併之權力。隨後，在2012年教育部開始推動「大學自主治理試辦方案」，透過成立自主治理委員會改變校內治理的權力結構狀態，並經由教育部的授權，期盼增加大學在招生、組織調整、學生事務、財務會計與人事聘用方面的自主權，減少公務系統層級對相關事務的影響(張國保等人, 2012)。然而，迄今國內一百五十多所大專校院並仍沒有明顯的定位與特色區隔，多以綜合性大學為取向，因此，為具體協助各大專校院發展轉型，教育部於2015年2月規劃「高等教育創新轉型方案」，內容包含：「高階人才躍升」、「退場學校輔導」、「學校典範重塑」及「大學合作合併」等四大執行策略。教育部亦研擬相關政策配套，包含：成立專案辦公室、召開跨部會行政協調會議、制定專法鼓勵教育實驗創新等，以促進方案的落實（教育部技職司, 2014）。未來，政府應會在持續協助各大學結合優勢特性、區域產業或學校長期願景、聘用國內外優秀師資，以發展高等教育新藍圖並深耕國際教育市場上面持續投注心力。

五、結論

日本面臨少子化趨勢，政府主導教育改革，喊出精緻大學的口號，建立公平競爭與評鑑制度，透過整合升格、編併廢校等模式，使學校去蕪存菁，同時協助學校轉型與教職員生權益的維護；另外，積極擴展國內、外之生源，包括：學雜費減免、書審入學、設立完全中學、擴大社會與高齡人士入學、增設研究所、海外招生、成立國際教養部吸引國際生等等，多管齊下，高教迄今已達供需平衡之狀態。韓國則以企業財團與學校直接溝通協調、政府也參與的方式追求高教不完全自由競爭之發展，政府以競爭型計畫鼓勵高教機構整併轉型，以學費補助的方式維護學習權益同時公告停止補助的學校讓其以自然淘汰方式退場，另一方面，重點打造學校品牌特色、活絡面試入學機制、尋求財團財務支援、提供訂單式職訓與產學合作等措施，以積極提升高教全球競爭力，高教改革相關規劃將持續推動至2020年。日本與韓國推動高教改革有許多相似之處，然而同中有異(如下)。

我國與日韓兩國之國情相似，但是仍有我國特殊之民情與教育發展狀況，目前教育部積極推動之高教創新轉型方案是因應時勢所趨並已參酌各國高教發展經驗下所推出之策略，此方案推動的成效雖尚待觀察，但是，若政府與各界齊心協力，勢必能更快提升我國高等教育的水準與人才的全球競爭力。