發佈日期:2015-06-08

從國際綠色成長指標看臺灣相關指標建構之研究(1) ─綠色成長的發展與意涵

作者:賴允政

綠色成長OECD指標框架永續發展Green GrowthFramework IndicatorsSustainable Development

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壹、前言

過去由於工業化與都市化的快速發展,全球因長期忽略對環境保護等問題而付出難以估計的社會成本。此外,更由於氣候變遷及所造成的危機等因素使得人類必須同時在經濟、環境與社會等層面去處理以前所未曾面對的危機。

由於對當前經濟成長與環境間的永續性發展日益擔憂,全球都在積極尋求一種更為環保的經濟成長模式。若未即時採取相關措施對人類的消費行為、產業結構和技術進行實質上的轉變,則不論是經濟、人類健康或福祉都將為此付出沉重的代價。各國政府因而採取各種政策以實現綠色復甦,例如以投資再生能源、改進能源和材料的使用效率等措施,希望綠色成長和創新機制成為經濟成長的長期驅動力。

有鑑於此趨勢,在2009年OECD部長理事會中來自34個國家的部長們都認知「綠色和成長是可以齊頭並進的」,因此共同簽署了一項綠色成長宣言(Declaration on Green Growth),同時授權OECD擬定一項綠色成長戰略(Green Growth Strategy),提出融合經濟、環境、社會、技術及發展於一體的整體架構,作為各國發展綠色經濟的參考。

為能有效比較或監測綠色成長的相關進展,OECD建立了一套綠色成長指標架構(Framework for Green Growth Indicators),同時在經濟發展與自然資源之間考量:生產、消費、自然資產、經濟發展與政策回應,聯合國各會員國亦相繼以此概念與政策工具推動相關政策。

在綠色成長指標的建構與應用方面,我國雖然未參加相關國際組織,但在綠色經濟及永續發展等相關統計方面已有多年的經驗累積,但即便如此,台灣在指標政策與指標系統的連結、指標的系統性架構、指標的選擇,以及與國際的接軌方面等仍有改善空間。OECD所提出的指標框架具有整體性及簡單性的特性,正可作我國相關指標架構的參考。

本研究的目的在以OECD之指標框架為基礎,一方面探討框架的相關內涵,並選擇韓國、荷蘭及德國等三個國家,以各種分類方式作不同角度的分析比較,期檢視以OECD綠色成長系統性框架為基準之下各國的指標選擇趨勢,同時以比較方式盤點我國綠色成長相關指標的資源,以作為我國建置相關指標系統之參考。選擇韓國、荷蘭及德國的原因,除了此三個國家具有較完整的資料可作為參考之外,韓國對於綠色成長政策的推動最為積極,同時也是與我國鄰近,且最具產業相關性的競爭國家;荷蘭的指標選擇主要以其國內既有指標為主,具有檢視其國內相關指標資源的實驗意涵;德國則依OECD的架構提供相對完整的操作架構,其報告具實驗性的參考價值。國內部分,經文獻探索及研究之後,最後以行政院國家永續發展委員會之「永續發展指標系統」中2012年的88項相關指標為主。

貳、綠色成長的發展與意涵

在面對氣候變遷的壓力之下,世界還必須同時面對預估在2050年全球將突破90億人口的壓力,不但要提供更好的生活和更多的經濟機會,同時還必須面對如何解決環保壓力。若依照既有的經濟發展模式,在氣候變遷的影響之下可以明顯預見的是將會導致缺水、資源瓶頸、空氣和水污染,以及生物多樣性喪失等不可逆轉的問題。因此,如何在既有的基礎上持續以綠色的理念發展經濟便成為目前世界各國關注的議題。

綠色成長的概念最早是在2000年1月的Economist期刊上第一次被提到,之後在聯合國及OECD等國際組織皆被廣泛討論及重視。所謂「綠色成長」(Green growth),根據OECD「Towards Green Growth,2011」的解釋,其主要意涵是指:在促進經濟成長的同時也能確保自然資產能持續提供人類福祉所需的資源和環境服務,為此,必須促進能投資和創新,以便為持續成長提供支援,同時為經濟發展帶來新的機遇。APEC對綠色成長的定義則為:確保未來經濟成長與環境保護以及轉型為低碳經濟的全球性活動得以協調一致。換言之,綠色成長強調既有的經濟活動應加速轉型以符合低排碳、低耗能的環境要求,節能省碳之外,還要進一步轉變目前的能源發展零污染之新能源以創造新產業,進而帶動經濟成長,更期待新一代的綠色經濟能提升社會整體健全發展,並增加就業、消滅貧窮、提升生活品質。

綜合而言,綠色成長的意義旨在防止代價昂貴的環境破壞、氣候變遷、生物多樣性破壞,以及避免以不可持續的方式使用自然資源的同時,追求人民福祉的經濟發展。

(一)永續發展是綠色成長的主要背景

綠色成長的背景主要是源自永續發展的概念。隨著全世界人口的增加、經濟成長、科技進步等發展,卻也衍生出自然資源耗竭、環境品質惡化等破壞自然生態及危害人體健康的負面影響。特別是近年來氣候變遷的因素更使得學者專家及各國政府都對大量擷取資源式的發展模式提出警告。各種理論的建構及實質環境問題也促使人類開始思考傳統的發展模式是否可以兼顧經濟發展與環境保護的問題。

1980年代興起的「永續發展(Sustainable Development)」概念被視為理想的解決方案,聯合國世界環境與發展委員會(WCED)於1987年發表的「我們共同的未來」(Our Common Future)報告中為永續發展提供最廣為流傳的定義:「能滿足當代需求,同時不損及後代子孫滿足其本身需求的發展」。1992年於巴西里約熱內盧舉辦之地球高峰會(Earth Summit),首次針對永續發展議題進行討論,會後並針對千禧年人類社會發展發表推動永續發展相關議題的「21世紀議程(Agenda 21)」。

全球氣候變遷所引起的災害及資源枯竭的問題,使得各國在規劃經濟發展策略之際,同時也須考慮環境及永續發展的相關議題。要應對這些迫在眉睫的挑戰,需要推動綠色成長轉型、更具創新性的成長來源,以及更具可持續性的消費模式。

OECD 亦表示,永續發展應該繼續成為綠色成長戰略的主要概念,綠色成長並不適用來替代永續發展,而應被視為一個子集(subset)。綠色成長的範圍更窄,但更能在經濟與環境介面以具體可衡量的進展推動政策的進程。同時,它更注重建構一個符合創新、投資與競爭所需,同時又符合彈性化生態系統供應經濟成長新資源所需的環境。永續發展可以說為綠色成長相關政策提供了重要的背景,而綠色成長戰略則是一個更具可執行性的施政綱領,它以更具體、更靈活而且具有可衡量性的措施,以兼顧經濟和環境的原則取得平衡性的發展。綠色成長的重點是為各種有利於生態系統的創新、投資和競爭創造必要條件,為經濟發展提供新的來源。同時,綠色成長戰略特別關注國內和國際經濟綠色化的直接後果所帶來的社會和公平問題,其所採取的措施依然與永續發展的目標相同,亦即以兼顧社會、經濟、環境三個面相的平衡發展為目標。

藉由圖1「永續發展與綠色成長的關係概念圖」,我們可以進一步看到綠色成長與永續發展之間的相互關係。永續發展與綠色成長兩者都是同樣關注於以維護未來的自然資產為基礎,並從全球性環境觀點達到保障生活質量的目的。從永續發展核心的關注(Sustainable development:core)與綠色成長(Green growth)兩者的焦點比較觀察,兩者共同核心關注的議題包括:生活環境品質(Environmental quality of life)、自然性(Natural)、全球性影響(Impacts on global);而此兩者的差異則包括:與環境資源相關的生產力(Productivity)、綠色政策(Green policy),以及經濟機會(Economic opportunities)等三個面向。後三者的差異性是屬於永續發展較廣議性的範圍(Sustainable development:overall),相對而言亦是較少被關注的範圍,因此綠色成長關注的議題具有永續發展政策具有推展性與完善性的意義。

圖1 永續發展與綠色成長的關係概念圖

資料來源:Test of the OECD Set of Green Growth indicators in Germany, OECD, 2011


(二)綠色成長政策的要素

綠色成長的戰略主要是能在既有的基礎上充分靈活利用既有或創新的技術以及可能的機遇,若能出現更佳方法時亦能不惜放棄現有的方法。高效利用、資源管理是經濟政策的核心目標,而綠色成長策略則涵蓋了許多綠色議題中通常不會涉及的財政或監測等措施。

對任何綠色成長策略而言,政策工具主要具有兩種要素:一是廣義性能相互強化經濟成長與自然資產保護的政策;一是狹義性具體針對綠色成長的相關政策。廣義性政策主要指既能促進經濟發展又能有助於自然資本保護的政策,其中包括:能有效設計和執行包括稅務和競爭政策;能同時鼓勵環境保護與經濟成長的財政結構等;狹義性者主要是具體針對綠色成長的相關性政策,指能鼓勵有效利用自然資源和加大汙染成本代價的各種政策,包括:以價格為基礎的政策工具,如環境相關稅收,或是屬於非市場性的政策工具,如法規、技術支持政策及自願性的提高等。

至於綠色成長的來源,根據Towards Green Growth:A summary for policy makers,(OECD,2011)認為,要能夠在環境資源的基礎上以整體關照的方式發展經濟才能達到永續發展目的。其中,生產率、創新策略、新市場開發、信心強化及穩定性的提高等都是綠色成長的關鍵元素,同時也是開闢新成長來源的重要途徑,這些也是政府可以,也是應該制定的相關政策方向:

  • 生產率:通過各種激勵機制提高資源和自然資產使用效率:提高生產力,減少浪費能源消耗,使現有資源能得到最大限度利用。
  • 創新:提供政策框架的條件,推動創造價值或解決環境問題的新途徑,為創新提供種新的機會。
  • 新市場:通過刺激對於綠色技術、貨品及服務的需求創建新的市場或是創造新的就業機會。
  • 信心:提高政府處理主要環境問題的可預見性及穩定性,以增強投資者的信心,
  • 穩定性:通過諸如審查公共開支的構成和效率等措施,進一步平衡宏觀經濟條件,減少資源價格波動,支持財政整頓,並且通過污染定價等措施以鞏固財政。

此外,OECD研究也認為,綠色成長也可在以下兩方面降低經濟成長所帶來的風險:(1)資源瓶頸:資源缺乏或品質下降會使得投資成本增加而造成瓶頸。例如,例如因水資源匱乏或水質下降而需要耗資更大的基礎設施,自然資本的損失可能因此超過經濟活動所產生的利益。(2)失衡:自然系統的失衡可能使得突發性、摧毀性和不可逆轉的後果產生的風險增加,而在氣候變化有增無減的情況下,生物多樣性也可能難以倖免。

至於如何執行與監測相關的發展,OECD提供了一個融合經濟、環境、社會、技術及經濟發展於一體的綠色成長指標框架可作為我們研議相關政策的參考。